主动审查，又称依职权审查，是指审查主体依据法律、法规赋予的职权，主动对报送备案的规范性文件是否存在与上位法相抵触、明显不适当等问题进行研究、判断，并区分不同情形加以处理。主动审查是备案审查最早采取的工作方式，随着对其认识的不断深化，主动审查的工作力度得到不断加强。2023年立法法修改，进一步明确全国人大专门委员会、常委会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、司法解释等进行主动审查。为贯彻落实党的二十大对备案审查工作提出的明确要求，进一步完善和加强备案审查制度，结合立法法的相关规定，我们开展了法规、司法解释主动审查有关问题研究，现将研究情况简报如下。
全国人大常委会的备案审查制度开始于1979年。1979年地方组织法规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”地方组织法颁布后，各省、自治区、直辖市开始制定地方性法规，全国人大常委会的备案审查工作开始了探索。
全国人大常委会办公厅对1979年11月至1982年6月底收到备案的296件地方性法规进行了审查，并在1982年8月举行的五届全国人大常委会第十四次会议上，将《对省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会报送备案的地方性法规的审查意见》印发常委会组成人员审阅，大家同意这个审查报告。（《人民代表大会制度的历史足迹》，刘政著，第185页）办公厅将审查意见反馈制定机关。这是全国人大常委会首次审查地方性法规。
宪法第八十九条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。宪法第一百条规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，并报全国人大常委会备案。宪法第六十七条规定，全国人大常委会行使下列职权：（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
上世纪八、九十年代，备案审查的通常做法是：对备案的地方性法规，由全国人大常委会办公厅秘书局登记后，交由专门委员会研究，如有意见，由办公厅转有关地方人大常委会处理，或由专门委员会向常委会提出报告。据统计，1993年至1997年，报送全国人大常委会备案的地方性法规3692件，各专门委员会经审查发现与宪法、法律相抵触的地方性法规93件（《人民代表大会制度的历史足迹》，刘政著，第186页）。1993年至2004年，全国人大常委会有关部门每年都对地方性法规进行审查，对存在问题的法规作了相应处理。
由于备案的地方性法规数量多，审查任务繁重，在2000年立法法制定时，有意见提出改变主动审查方式。2000年3月，九届全国人大第三次会议审议通过立法法，第五章“适用与备案”规定了依申请审查方式：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。立法法没有明确规定主动审查方式。2000年10月，九届全国人大常委会第三十次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，对立法法规定的审查程序进行细化和完善，也没有规定主动审查的内容。
2003年，十届全国人大常委会第六次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行了修改，规定“专门委员会对备案的法规认为需要审查的，可以提出书面的报告，经常委会办公厅、法工委研究，报秘书长同意后，进行审查。”工作程序增加对备案法规有选择地进行主动审查的程序，审查工作实行依申请审查与主动审查相结合的方式。2005年，十届全国人大常委会第四十次委员长会议修改该工作程序，并通过《司法解释备案审查工作程序》。这两个工作程序为主动审查工作的开展提供了更具操作性的依据。2006年，十届全国人大常委会第二十三次会议通过监督法。监督法设“规范性文件的备案审查”一章，在法律层面将司法解释纳入备案审查范围。
2004年5月，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，其职责包括：对公民等提出的违宪违法审查建议提出意见；开展法规、司法解释的审查工作；研究法律实施中需要由宪法和法律解释的问题并提出意见等。法规备案审查室下设两个处，其中，二处负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规以及司法解释进行主动审查研究。法规备案审查室成立后即探索对行政法规、司法解释逐件开展主动审查，对地方性法规开展有重点的主动审查，并逐步形成制度化、常态化。
党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作。2013年，党的十八届三中全会提出要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”休闲健身用品。2014年，党的十八届四中全会提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年，中央办公厅印发关有关文件，首次提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作要求。
2015年3月，立法法修改，将第五章更名为“适用与备案审查”，在第九十九条依申请审查条文后增加一款，规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”这从法律层面第一次明确规定了主动审查，丰富了审查方式。
党中央的部署要求和立法法的修改推动了主动审查工作的发展。据统计，2013年—2017年十二届全国人大期间，法工委对报送备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究，审查发现5件司法解释存在与法律不一致等问题，及时研究提出处理意见。例如，2015年6月，审查发现民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致，经反复沟通，制定机关已做出妥善处理。
2017年，党的十九大报告提出要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2018年1月，习在党的十九届二中全会第二次全体会议上提出，“要健全备案审查制度，所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法纳入备案审查范围。全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”
党的十九大以后，我们逐步探索对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规等逐件开展主动审查。自2017年始，全国人大常委会每年听取和审议备案审查工作情况报告。在听取和审议工作情况报告制度的推动下，基本做到法规、司法解释逐件主动审查。2018年法规备案审查室对报送备案的1238件法规、司法解释逐件进行主动审查，2019年对报送备案的1485件法规、司法解释逐件进行主动审查，2020年对报送备案的1269件法规、司法解释逐件进行主动审查，2021年对报送备案的1862件法规、司法解释逐件进行主动审查，2022年对报送备案的1146件法规、司法解释逐件进行主动审查。
2023年3月，立法法第二次修改。修改后的立法法第109条规定，“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。”立法法的修改进一步明确全国人大常委会主动审查的范围，并且规定了国务院备案审查工作机构开展主动审查的范围。
2006年监督法专章规定规范性文件的备案审查，明确县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有不适当情形的，有权予以撤销。监督法出台后，县级以上地方各级人大常委会相继设立或者明确备案审查机构，开展规范性文件备案审查工作。
党的十八大以来，党中央对备案审查高度重视，相关法律不断修改完善，在全国人大常委会指导和推动下，地方人大不断加强备案审查制度和能力建设。地方人大相继制定备案审查工作条例，规范备案审查行为，加强备案审查的机构设置和人员配备。随着备案审查工作力度不断加大，地方人大不断提高主动审查工作能力，审查力度越来越大，审查范围越来越广，一些地方克服人员短缺和流动频繁等困难，不断探索主动审查工作新路径和新方法，取得明显成效。
近年来地方主动审查工作成效明显。例如，甘肃省人大常委会法工委自2018年以来审查纠正存在问题的规范性文件6件，全部都是通过主动审查方式纠正的。内蒙古人大常委会法工委自2018年以来审查纠正存在问题的规范性文件12件，其中通过主动审查方式纠正的规范性文件9件。山西省人大常委会法工委2020年以来共审查纠正存在问题的政府规章和规范性文件12件，其中通过主动审查方式纠正的规范性文件8件。河南省漯河市人大常委会自2014年以来，共审查纠正存在问题的规范性文件22件，均是通过主动审查方式纠正的。审查过程中，河南省濮阳市人大常委会率先对备案审查听证制度做出有益探索，针对个别规范性文件与上位法不一致、涉嫌侵害群众合法权益问题，组织召开备案审查听证会，充分听取各方面意见建议，现场反馈备案审查意见，制定部门当场表态整改问题，提升了备案审查工作的透明度，充分践行全过程人民民主。
主动审查程序由审查主体自行启动，无须依据国家机关、组织及公民申请，是审查主体在没有审查要求、审查建议的情况下自行启动审查程序。由于没有审查要求或者审查建议提出者以及移送审查机构等主体参与，主动审查是审查机构与法规、司法解释的制定主体双方参与的审查活动，主动审查既是职权，也是职责，是主动作为的审查方式。
相比较来说，主动审查是对所有报送备案的法规、司法解释进行审查，是日常例行审查工作，侧重点在于“应审尽审”，目的是从全局层面维护国家法治统一。专项审查是对某一领域的法规、司法解释进行审查，是为了落实党中央重大决策部署、重要法律颁布实施以及回应人民群众关切所采取的专门、重点审查，侧重点在于“专门性和重点性”。依申请审查是由国家机关、组织或者公民个人就法规、司法解释实施过程中暴露出来的问题提请审查，是对某一件法规、司法解释中个别问题进行审查，能够有的放矢，更有针对性。
主动审查对审查工作的时效是有一定要求的。按照《法规、司法解释备案审查工作办法》的要求，规范性文件自公布之日起三十日内报备，然后分送相关审查工作机构进行审查。这样规定的目的是，如果法规、司法解释存在问题，能够及早发现并纠正，将损失减到最小，降低社会成本。但另一方面，在法规、司法解释公布后即进行审查，法规、司法解释缺乏执行上的实践反馈，只能从法条法意层面进行审查，具体法规、司法解释实施层面的情况较难全面掌握。
一是主动审查的规范性文件数量庞大，与有限的审查力量之间存在矛盾。目前，全国大部分地方已将地方“一府一委两院”制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围，主动审查任务不断扩增。2015年立法法修改赋予设区的市立法权后，地方立法积极性高涨，全国人大常委会办公厅每年收到报送备案的法规、司法解释的数量连续五年维持在1000件以上。全国人大和地方各级人大都面临人手有限、审查力量不足与日益繁重的主动审查任务之间的突出矛盾。
二是现阶段主动审查在全国人大常委会层面和地方人大常委会层面所起的作用有所不同。在全国人大常委会层面，通过开展对所有报送备案的法规、司法解释进行主动审查，发现并处理纠正了不少问题，对于推动制定机关依法立法具有重要的制度价值和作用。在地方人大常委会层面，随着地方人大对备案审查工作的逐渐重视，主动审查力度不断加大，同时受限于审查建议数量的不充分，地方人大开展主动审查工作的力度要远高于依申请审查等方式。自2020年以来，我们连续三年将地方人大备案审查典型案例印发地方开展交流，这些案例大部分是地方人大在主动审查工作中发现启动的。
三是主动审查机制需要健全。主动审查不同于依申请审查，审查时没有明确具体的对象和目标，需要工作人员凭借自己的专业能力在浩瀚的条文中查找问题，通过调研沟通了解法规、司法解释的制定背景和实施情况。如何及时、精准发现审查对象存在的违宪违法问题，如何在审查工作中准确了解法规、司法解释实施的真实情况，提高主动审查的工作效率，如何建立规范化、常态化的主动审查工作机制，都是主动审查工作中需要解决的问题。在现有条件下，如何全面、深入、细致地开展主动审查工作，实现“有备必审、有错必纠”的要求，需要我们进行深入探索。
一是不断健全主动审查工作机制和方式，突出审查重点。2022年备案审查工作情况报告中提出，下一步要“围绕贯彻党中央重大决策部署和重要法律实施，加强主动审查、专项审查”。要继续坚持对法规、司法解释的逐件审查工作模式，同时，围绕常委会工作重点，针对立法工作中存在的倾向性、典型性问题，有重点地开展审查，提高主动审查的效率和质量。鉴于主动审查开始的时间比较早、缺乏执行层面的相关情况，应当加强与制定机关的沟通，请制定机关说明情况，并采取多种方式了解法规、司法解释实施的实际情况，征求各方面意见建议，既重视法理，也重视实践操作，妥善处理相关问题。
二是加强主动审查与其他审查方式之间的工作衔接、相互借力。党中央提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”，是对备案审查工作的总要求。其中，“有备必审”要求对所有报送备案的规范性文件都要进行审查，通过审查全覆盖实现监督全覆盖。要综合运用主动审查、依申请审查、专项审查圆角半径、移送审查等方式，推动实现“有备必审”。专项审查来源于主动审查，2015年，全国人大常委会监督工作计划提出要“围绕常委会工作重点和立法工作情况，探索有重点地开展对地方性法规的主动审查”后，法工委开展了取消和下放行政审批事项的专项审查，对与取消和下放行政审批事项相关法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行了审查研究，督促修改存在问题的地方性法规30件。这就是在主动审查中开展的专项审查工作。建议加强各种审查方式之间的衔接互通，综合运用多种审查方式，更精准、有效地发现法规、司法解释等规范性文件中存在的问题。
三是在主动审查中加强与各备案审查机构之间的衔接联动。要加强与中央办公厅法规局、法制局、司法部、国家监委、最高人民法院和最高人民检察院之间的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合，发挥备案审查制度合力。在审查过程中发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与全国人大有关专门委员会、其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。（全国人大常委会法工委法规备案审查室副处长 张淑宁）